Las transacciones de subvenciones entre países de la UE puede poner en peligro la transición energética
Los Estados miembros de la UE han apoyado inadvertidamente con sus propias subvenciones los objetivos de energía renovable de otros Estados miembros, una práctica que viola las normas del mercado interior de la UE
13 julio 2024.- En su esfuerzo por lograr la neutralidad climática para 2050, la UE aspira a aprovechar el poder y el potencial del mercado interior para llevar a cabo la transición energética. Pero para que el mercado funcione de manera eficaz, debe evitar distorsiones e ineficiencias que las sociedades en su conjunto tendrán que pagar . Esto requiere lograr un delicado equilibrio entre el funcionamiento sin distorsiones del mercado, por un lado, y las intervenciones y subsidios necesarios para alcanzar los objetivos de descarbonización determinados políticamente, por el otro.
Se espera que aumenten las ayudas estatales
Como las energías renovables aún no siempre son competitivas en términos de costes , se espera que el volumen de las ayudas estatales aumente. Esto también se debe a la creciente competencia mundial por las inversiones en energías renovables. Se están probando nuevos mecanismos de apoyo a nivel de la UE, como el Banco de Hidrógeno de la UE, y se están flexibilizando las normas sobre ayudas estatales a través de marcos como el Marco Temporal de Crisis y Transición , que ya se ha prorrogado dos veces.
Los Estados miembros pueden igualar temporalmente las subvenciones de terceros países, en particular los Estados Unidos. Alemania, por ejemplo, ya ha aprovechado esta oportunidad proporcionando ayuda equivalente a un fabricante sueco de baterías .
Los productos pueden acumular subvenciones en varios países de la UE
Todo esto ocurre en un entorno en el que el mercado interior de la UE se ha convertido desde hace tiempo en una realidad consolidada, sobre todo en el sector energético. Los productos, las materias primas y los servicios compiten entre sí a través de las fronteras. Por tanto, es lógico que el control de las ayudas estatales y la prevención de las subvenciones excesivas no puedan limitarse a las fronteras nacionales e ignorar el riesgo de que un producto pueda acumular subvenciones en varios países de la UE hasta el punto de distorsionar gravemente la competencia en el mercado interior.
Cuando un Estado apoya a otro, sin darse cuenta
Además, los Estados miembros también han estado lidiando con presiones económicas derivadas del aumento de los costos de la energía y del capital y una crisis económica más amplia .Por ello, resulta aún más sorprendente que, en algunos casos, los Estados miembros hayan apoyado inadvertidamente con sus propios fondos la consecución de los objetivos de energía renovable de otros Estados miembros, una práctica que viola las normas del mercado interior de la UE .
Dinamarca y Suecia
Sin embargo, esto es exactamente lo que ocurrió en un caso reciente relacionado con Dinamarca y Suecia: los subsidios del primer país ayudaron a la competitividad de su biometano, que luego fue atraído al segundo país, donde recibió otro subsidio cuando se consumió , contribuyendo así al logro de los objetivos suecos de energía renovable.
Como era de esperar, esta inusual forma de ayuda vecinal atrajo el interés de los parlamentarios daneses , que han preguntado al Ministro responsable sobre el uso de los respectivos fondos públicos. Posteriormente, el Ministro admitió que, de conformidad con la Directiva de Energías Renovables (III) de la UE , las exportaciones de biometano subvencionadas por Dinamarca efectivamente se destinaron a la consecución de los objetivos de energía renovable de Suecia. Anunció que este plan específico de ayuda estatal se adaptaría para poner fin a esta práctica en el futuro .
Sin embargo, en un nivel más general, el problema fundamental subyacente de la sobresubvención distorsionadora mediante la acumulación transfronteriza de ayudas estatales está lejos de resolverse; con toda probabilidad, mucho más allá del sector específico del biometano.
La sentencia de Landwärme
El 21 de diciembre de 2022, el Tribunal General de la UE dictó una sentencia significativa pero poco discutida, T‑626/20, Landwärme GmbH/Comisión . El Tribunal anuló la decisión de la Comisión de aprobar sin una investigación formal dos regímenes de ayuda en Suecia que apoyaban el consumo de biometano en el país. Estos regímenes, y la aprobación de la Comisión, pasaron por alto el hecho de que algunos países, en particular Dinamarca, proporcionaban ayudas estatales para la producción de biometano, que luego recibía una segunda ayuda estatal adicional cuando se consumía en Suecia.
Esto dio lugar a subvenciones excesivas, lo que expulsó del mercado sueco al biometano competidor de otros países. El Tribunal consideró que esto dio lugar a un aumento de las cuotas de mercado de los productores daneses a expensas de las importaciones de otros países.
En su defensa, la Comisión sostuvo que no estaba autorizada a evaluar la acumulación transfronteriza de ayudas estatales y que el Derecho de la UE no obliga ni permite tener en cuenta la acumulación de ayudas procedentes de distintos Estados miembros a la hora de evaluar la compatibilidad de las subvenciones con el mercado interior. Sin embargo, el Tribunal de Justicia rechazó esta postura y concluyó que, por el contrario, la Comisión sí estaba obligada a realizar dicha evaluación.
A tal efecto, el Tribunal General concluyó también que la Comisión debe tener en cuenta toda la información disponible, incluida la información específica del caso proporcionada por los participantes en el mercado. Aunque el Tribunal indicó que aceptaría un argumento de imposibilidad fáctica si realmente no se disponía de información pertinente, en el caso Landwärme sostuvo que efectivamente había suficiente información “generalmente conocida” y disponible públicamente.
Consecuencias de la sentencia y futuras revisiones de las ayudas estatales
En respuesta a la sentencia Landwärme, a principios de este año se pidió a la Comisión que iniciara un procedimiento de investigación formal sobre los programas de ayudas estatales suecos y que solicitara observaciones de terceros. Por tanto, la atención se centra ahora en el «cómo» de dicha evaluación de la acumulación transfronteriza y la sobresubvención.
No es fácil, ni mucho menos, pero ahora es una obligación legal. Por lo tanto, deben agotarse todos los medios disponibles para ese fin. Ya existen fuentes de información para la evaluación en curso y, de cara al futuro, la «Base de datos de la Unión» (BDU) para rastrear combustibles renovables líquidos y gaseosos y combustibles de carbono reciclado, prevista para noviembre de 2024, ayudará a cumplir estos requisitos en el futuro. La BDU incluirá datos sobre si se ha brindado apoyo para producir envíos específicos de combustible y el tipo de sistema de apoyo utilizado. Además, los registros nacionales de ayudas estatales , si se mejoran, podrían servir como una fuente útil para examinar la ayuda estatal acumulada de varios Estados miembros.
A nivel de los Estados miembros, las subvenciones transfronterizas deben considerarse de antemano al evaluar la posible sobrecompensación. Existen mecanismos, como las garantías de origen (GO) y otros tipos de ayuda. La Directiva de la UE sobre energías renovables impide a los Estados miembros emitir GO a productores que reciben apoyo financiero de un sistema de apoyo . El nuevo sistema de licitación previsto en Dinamarca para la producción de biometano incluye un principio de "ayuda estatal o GO", y en los Países Bajos , las empresas solo pueden registrar y comercializar HBE (similares a las GO) si no se han pagado subvenciones para la producción del biocombustible.
Por último, los propios beneficiarios de las subvenciones pueden contribuir al control de las ayudas estatales transfronterizas haciendo transparente cualquier otra ayuda potencialmente relevante que puedan recibir para sus actividades. Esto no solo responde al interés público de evaluar adecuadamente la competencia y el comercio entre Estados miembros, sino que también redunda en beneficio de la seguridad jurídica de los beneficiarios.
Estos ejemplos, aplicables a las subvenciones de otros Estados miembros de la UE, muestran que no solo es necesario, sino también posible, evitar la compensación excesiva en situaciones transfronterizas. Por tanto, la sentencia Landwärme del Tribunal General es lógica y contribuye a la creación de unas condiciones de competencia equitativas para los biocarburantes en el mercado interior . Garantiza que los biocarburantes producidos en diferentes Estados miembros reciban el mismo trato en los mercados de uso final en los que compiten con los biocarburantes producidos en otros Estados miembros.
El impulso para el cambio está ahí. En primer lugar, tanto el sistema sueco como el danés están abiertos a revisión. La "mala práctica" original, que fue el escaparate de la sobrecompensación, puede solucionarse y convertirse en una "mejor práctica" . Una cuestión interesante a este respecto es el hecho de que, en el caso de Dinamarca, el actual sistema de ayudas estatales también debe ajustarse, ya que la mayor parte de la producción danesa actual ya se ha contratado con arreglo al sistema actual. En segundo lugar, al mismo tiempo, la Comisión puede ahora ajustar tanto la metodología de evaluación de la acumulación ex ante como la metodología de seguimiento/presentación de informes ex post para cubrir los aspectos transfronterizos de acuerdo con la sentencia del Tribunal General. Todo esto ha recibido el apoyo tanto de Eurogas como de Energy Traders Europe .
¿Lo que está en riesgo?
Se ha vuelto indefendible mantener un enfoque fragmentado a nivel nacional para evaluar la acumulación de ayudas estatales. Dados los ambiciosos objetivos de la UE en materia de energía renovable y biometano, las ayudas estatales serán necesarias durante mucho tiempo. Y a medida que aumenta la necesidad de financiación y el comercio de energía renovable, el impacto transfronterizo de las ayudas estatales se vuelve cada vez más crucial para garantizar la igualdad de condiciones en el mercado interior de la UE.
Está claro que el mercado interior no debería ser una carrera por conseguir los mayores subsidios, sino una competencia basada en la asequibilidad y la calidad de los productos. Si las ayudas estatales superan el umbral de causar distorsiones injustificadas de la competencia, socavarán la capacidad del mercado interior para lograr una transición energética eficiente, frustrando así su propio propósito, aumentando el precio total para todos y socavando la aceptación social de la transición en su conjunto , algo que podría suceder si continúan estas prácticas insostenibles, una cuestión de importancia fundamental para todo el sector energético, mucho más allá del biometano.
Fuente: Kim Talus. Profesor de Derecho energético europeo en la Facultad de Derecho de la UEF y director de su Centro de Cambio Climático, Energía y Derecho Ambiental (CCEEL), así como profesor de Derecho energético en la Universidad de Helsinki . También es socio de la consultora suiza de derecho energético Energy and Regulation Partners .
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